前瞻2025中国经济
编者按 斗转星移，岁序更替。2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”谋篇布局之年，做好2025年经济工作意义重大。面对当前外部环境变化带来的不利影响加深、我国经济运行面临的困难和挑战增多，2025年中国经济将何去何从?中国经济应该如何继续乘风破浪、行稳致远?在2025年新年开启之时，中国经济时报特邀专家学者就此展开交流、把脉形势、前瞻建言。
核心观点：提高投资效益，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须通过有为政府推动解决一系列影响有效市场形成及发挥作用的矛盾和问题，比如保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，这是民营企业的核心关切。
■杨萍
中央经济工作会议把“提高投资效益”作为驱动我国内需的重要抓手之一，表明2025年将进一步加大中央预算内投资力度，切实扩大有效益的投资。
2024年以来的投资形势
在存量政策和增量政策的共同作用下，我国固定资产投资增速由降趋稳，且2024年6月份以来一直快于2023年同期投资增速。同时，投资增长的结构性分化特征明显。
2024年1—11月份，全国固定资产投资同比增长3.3%，比2023年同期高0.4个百分点。其中，制造业投资、基础设施投资、房地产开发投资同比增速分别为9.3%、4.2%和-10.4%，制造业投资对全部投资增长的贡献率为68.1%;京津冀、长三角、珠三角投资同比增速分别为5.1%、3.0%和-4.6%;建筑安装工程、设备工器具购置、其他费用投资分别同比增长3.5%、15.8%和-4.1%，设备工器具购置投资对全部投资增长的贡献率为65.3%;计划总投资亿元及以上项目投资同比增长6.8%，增速比全部投资高3.5个百分点，拉动全部投资增长3.7个百分点。
总体上看，2024年，我国制造业升级发展态势明显，制造业投资较快增长;科技创新投入力度不断加大，高技术产业投资增势良好;能源绿色低碳转型持续推进，电力等相关能源行业投资快速增长;“两重”建设持续推进，基础设施投资稳定增长;“两新”工作扎实开展，设备购置投资较快增长。
2025年投资形势展望
第一，投资增长预期可实现“开门红”。
加大了政府投资工作力度。一是提前下达2025年部分“两重”建设项目清单和中央预算内投资计划。考虑到提前下达项目清单和投资计划有助于加快开展项目前期工作、先行开工实施，国家发展改革委于2024年10月底下达了2025年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元“两重”建设项目清单，支持地方加快开展前期工作、先行开工实施。二是加大“十四五”规划102项重大工程的推进力度。国家发展改革委正在加大统筹协调力度，压实各方责任，强化资金支持和要素资源保障，推动尚未开工的409个项目尽快开工建设，确保到2025年底“十四五”规划102项重大工程顺利收官。
实施了与地方政府投融资相关的重大政策。针对2024年投资运行中出现的新情况新问题，2024年12月25日，国务院办公厅印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》，围绕更好发挥专项债券在强基础、补短板、惠民生、扩投资等方面的积极作用，提出7方面17项举措。一是扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，提高用作项目资本金的比例。二是完善专项债券项目预算平衡和“一案两书”制度。三是优化专项债券项目审核和管理机制。开展专项债券项目“自审自发”试点，在10个省份以及雄安新区下放项目审核权限，由省级政府审核批准本地区项目清单。打通在建项目续发专项债券“绿色通道”。建立“常态化申报、按季度审核”的项目申报审核机制。四是加快专项债券发行使用。五是强化专项债券全流程管理。六是加强专项债券监督问责。七是强化保障措施。此外，2024年11月12日，自然资源部印发《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，鼓励各地积极运用地方政府专项债券资金加大收回收购存量闲置土地力度，促进房地产市场平稳健康发展。
推出了一揽子地方政府化债“组合拳”。为贯彻落实党中央决策部署，国务院提出增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案，提请全国人大常委会审议批准。议案提出，在压实地方主体责任的基础上，建议增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案〉的决议》。此次全国人大常委会批准的6万亿元债务限额，加上从2024年开始，连续5年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元，直接增加地方化债资源10万亿元。同时还明确，2029年及以后年度到期的棚户区改造隐性债务2万亿元，仍按原合同偿还。上述三项政策既能够缓释地方当期化债压力，又能够帮助地方畅通资金链条，增强发展动能。
第二，投资工作更加重视提高投资效益。
提高投资效益有要求。2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上发表重要讲话指出，“投资要有效益，扩大投资可以促进增长，但如果都是无效投资，投下去没有回报，贷的款、借的债就没法偿还，形成一堆坏账，对企业而言就是财务风险，对国家而言就是财政金融风险。”2023年4月，习近平总书记在《加快构建新发展格局把握未来发展主动权》一文中再次强调，“着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求。”2023年中央经济工作会议指出，要激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。2024年中央经济工作会议在部署2025年重点工作任务时，把“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”放在首位，进一步凸显了对投资质效的高度重视。
提高投资效益有空间。投资是当前的需求，也是未来的供给之源。无论是维持简单再生产，还是实现扩大再生产，都离不开投资，投资始终是拉动经济增长的重要驱动力。改革开放以来，我国投资实现较快增长，1982—2023年，我国全社会固定资产投资年均增长17.8%。在此过程中，我国成为“世界工厂”、交通大国，城镇化水平日益接近70%(2023年为66.16%)，城镇居民人均住房面积超过40平方米。当然，按照边际收益递减规律，随着资本积累规模的不断扩大，如果没有同步发生技术、工艺和管理方式的显著变化，我国提高投资效益的空间将迅速收缩。幸运的是，我们正在经历新一轮科技革命和产业变革，以人工智能(AI)、新能源、超级计算系统、物联网和其他高科技为主导的全球科技创新已经进入密集活跃期，人工智能在产业变革中的地位凸显。与此同时，全球气候变化对人类社会的挑战日趋严峻，应对气候变化，促进经济社会绿色低碳转型发展，成为国际社会共识。由上可见，提升科技创新能力、促进绿色转型、加快新旧动能转换等方面都蕴含着巨大的投资需求。提高投资效益，首先要强化目标引领，把握好投资方向。要聚焦“补短板、增后劲”，大力抓好重点领域投资建设，推动一批既利当前又惠长远的投资项目加快落地。在基础设施方面，要更大力度支持“两重”项目。在制造业方面，应围绕科技创新、产业升级、绿色转型等领域加大投资。在房地产方面，要加快推动构建房地产发展新模式，深入实施城市更新行动和危旧房改造。在社会民生方面，要加快补齐教育、医疗、养老等领域短板。
提高投资效益有抓手。中央经济工作会议对做好2025年投资工作提出了明确要求。一是在总结和延续2024年好的经验做法的基础上，进一步扩大超长期特别国债发行规模，加大政策支持力度。在“两新”方面，2025年支持“两新”的超长期特别国债资金将比2024年大幅增加，将有更多市场需求广、更新换代潜力大的产品和领域纳入政策支持范围。在“两重”方面，加强自上而下组织协调，更大力度支持“两重”项目，既要强化“硬投资”，聚焦新质生产力发展、城乡融合发展、区域协调发展、人口高质量发展，进一步增加安排超长期特别国债，优化资金投向，加快推进重大战略实施和重点领域安全能力建设;也要搞好“软建设”，坚持项目建设和配套改革相结合，不断完善相关政策、规划和体制机制，进一步完善投入机制，提高投入效率，解决当前与长远的矛盾和问题，努力办成一系列大事难事，促进实现“两重”目标。二是适度增加中央预算内投资，中央预算内投资继续支持基础性、公益性、长远性的项目，加快补齐我国现代化建设的短板弱项。三是加强财政与金融的配合，以政府投资有效带动社会投资。四是及早谋划“十五五”重大项目。五是大力实施城市更新。
第三，投资工作更加强调以经济工作规律性认识为引领。
中央经济工作会议提出，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序;必须统筹好总供给和总需求的关系，畅通国民经济循环;必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，因地制宜发展新质生产力;必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，全面提高资源配置效率;必须统筹好提升质量和做大总量的关系，夯实中国式现代化的物质基础。
理论和实践都证明，充分竞争市场条件下的资源配置效率最高。因此，提高投资效益，必须发挥市场在资源配置中的决定性作用，必须通过有为政府推动解决一系列影响有效市场形成及发挥作用的矛盾和问题，比如保证民营企业依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，这是民营企业的核心关切。
经过多年投资建设，我国在基础设施等领域形成了一大批存量资产，为推动经济社会发展提供了重要支撑。有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环，对于提升基础设施运营管理水平、拓宽社会投资渠道、合理扩大有效投资以及降低政府债务风险、降低企业负债水平等具有重要意义。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，明确了盘活存量资产的重点领域、重点区域和重点企业，提出了基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)、政府和社会资本合作(PPP)、产权规范交易、兼并重组等多种存量资产盘活方式。
(作者系中国宏观经济研究院投资研究所所长)